Антонова Л.И.
К вопросу о становлении региональных парламентов. Правовая институционализация региональных парламентов : (на примере Вологодской области)
Развитие демократии в современной России предполагает решение целого ряда проблем, связанных с совершенствованием системы российского парламентаризма вообще и регионального, в частности. Под совершенствованием в данной публикации понимается:
– развитие нормативной базы, то есть обеспечение правовых гарантий развития института парламентаризма;
– устранение пробелов в законодательстве;
– свободные и «чистые» выборы;
– устойчивое функционирование парламентов, которые будут обеспечивать демократическую природу государства и реализацию политических и социальных прав его граждан.
20 марта 1994 года впервые на свободных демократических выборах были избраны депутаты Вологодской областной Думы. Выборы проводились на основании временного документа «Положения об основах организации государственной власти Вологодской области на период поэтапной конституционной реформы», утвержденного постановлением Администрации Вологодской области 16 декабря 1993 года, №669. Согласно данному Положению, депутаты Вологодской областной Думы избирались на основе всеобщего прямого равного избирательного права при тайном голосовании сроком на два года. Состав Думы определялся в количестве 15 человек, часть из которых работала на постоянной основе. 31 марта состоялось первое заседание, в котором приняли участие 12 депутатов, так как по трем Череповецким одномандатным округам депутаты не были избраны в связи с низкой явкой избирателей. Повторные выборы по этим округам состоялись 8 июня 1994 года, тогда были избраны три депутата. На первом заседании принято решение об изменении названия Вологодской областной Думы, с этого момента она стала называться Законодательным Собранием Вологодской области. Из 15 депутатов были созданы только четыре постоянные комиссии: мандатная, по законодательству и вопросам местного самоуправления, по социальной политике, по бюджету и налогам.
Порядок деятельности Законодательного Собрания определялся регламентом, утвержденным постановлением Законодательного Собрания области от 13 апреля 1994 года, №30.
С принятием Устава Вологодской области (принят ЗСО 14.09.95 г., №525) основы избрания депутатов и деятельности Законодательного Собрания были закреплены в основном документе области. Глава 6 Устава области утвердила правовой статус, порядок формирования (количественный состав – 30 депутатов, срок избрания – четыре года, принцип ротации путем проведения выборов 15 депутатов через каждые два года), основные полномочия, контрольные полномочия, порядок прекращения полномочий Законодательного Собрания, а также определила статус депутата, ограничения, связанные с осуществлением депутатской деятельности, полномочия депутата, право законодательной инициативы, порядок принятия нормативных правовых актов и ряд других вопросов.
В феврале 1996 года Законодательное Собрание Вологодской области реорганизовало структуру постоянных комитетов, количество и профиль комитетов соответствовали аналогичным органам Государственной Думы и Совета Федерации. В Законодательное Собрание входили восемь постоянных комитетов: комитет по государственно-правовой деятельности, законности и правам человека; комитет по социальной политике; комитет по образованию, культуре и здравоохранению; комитет по вопросам местного самоуправления; комитет по бюджету и налогам; комитет по экологии и природопользованию; комитет по экономической политике и собственности; комитет по аграрному комплексу и продовольствию и мандатная комиссия.
Существовавший на тот момент принцип ротации при формировании представительных органов власти в регионе позволял периодически обновлять региональный парламент, избежать резких изменений в составе депутатского корпуса, обеспечивал стабильность и преемственность в работе Законодательного Собрания области.
Принцип ротации используется в избирательном законодательстве других стран, например, США, но в нашей стране используется не в такой форме. Только в некоторых регионах (Волгоградской, Свердловской областях) он применяется при формировании представительных органов.
Закон области «О внесении изменений и дополнений в Устав Вологодской области» №379, принятый Законодательным Собранием 29 октября 1997 года, увеличивает численность депутатского корпуса до 34 человек, в связи с чем после выборов депутатов 22 марта 1998 году количество депутатов Законодательного Собрания должно было возрасти до 32 человек.
Таким образом, организационно-правовая институционализация регионального парламента состоялась. Законодательное Собрание Вологодской области имеет свое лицо и ряд особенностей, первой из которых можно назвать встроенность в политический процесс России и области. В состав депутатского корпуса входит почти двадцать процентов женщин, тогда как в региональных парламентах других субъектов эта цифра намного ниже.
Отличительной чертой нашего парламента является также конструктивное и эффективное сотрудничество и участие в подготовке законопроектов области юристов Правительства, Законодательного Собрания и Избирательной комиссии. Совместная подготовка проектов начинается уже с «нулевого» варианта.
Наличие прямых разночтений, отсутствие четко прописанных норм в областном избирательном законодательстве диктовало необходимость его совершенствования. На основе уже имеющихся областных законов о выборах и, исходя из практики их применения, разрабатывается Избирательный кодекс Вологодской области, который был принят постановлением Законодательного Собрания области от 15 сентября 1999 года (№391-03 от 17.09.99 г.).
Прошедшие 19 декабря 1999 года выборы должны были увеличить депутатский корпус до 34 человек, что регламентировали Устав Вологодской области и принятый 17 сентября 1999 года закон области №391-03 «Избирательный кодекс Вологодской области», согласно которым срок полномочий депутатов Законодательного Собрания области составлял 5 лет, сохранялся принцип ротации через каждые 2,5 года.
Безусловно, у «Избирательного кодекса Вологодской области» были свои неоспоримые достоинства – это и определенная стабилизация законодательства, и предельная регламентация действий всех участников избирательного процесса при совмещенных выборах различных уровней, но в силу ряда объективных причин унифицировать избирательное законодательство на настоящем этапе довольно-таки сложно. Разные сроки действий и процедур избирательных кампаний различных уровней, разные суммы залога и другие отличия избирательных процедур делали работу с Избирательным кодексом в условиях совмещения избирательных кампаний весьма затруднительной.
Впоследствии законодатели пришли к выводу, что кодификация регионального избирательного законодательства в условиях постоянно меняющегося федерального явно преждевременна. Было принято решение о подготовке отдельных правовых актов по различным категориям выборов.
В 2000-2003 годах была обновлена нормативно-правовая база организации и порядка формирования деятельности органов государственной власти, политических партий и избирательных блоков. В результате этих преобразований существенно трансформируется состав региональных парламентов, так как изменились место и роль политических партий и избирательных блоков в политической системе российского общества.
Федеральный закон «О политических партиях» создал предпосылки к развитию и укреплению политической системы, усилению роли общефедеральных политических партий, развитию процессов межпартийной интеграции.
Значительным моментом стало обновление в 2002-2003 годах законодательства об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Электоральный цикл выборов 2003-2004 годов поставил в ряд первейших задач взаимовлияние и взаимную обусловленность норм избирательного законодательства, порядка формирования и алгоритма функционирования представительных органов государственной власти, созданных на основе многопартийной системы.
Специфическая форма институционализации действующего парламента – это правовые позиции, содержащиеся в решениях Конституционного Суда
Российской Федерации (постановление Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1997 года, №7-П), которые позволили парламенту существовать в таком виде шесть лет. Эти позиции оказывают заметное влияние на развитие парламентаризма в стране, указывают как федеральные, так и региональные законодательные пределы конституционного поля, где он (законодатель) волен законодательно регулировать свою деятельность.
Правовые прецеденты – решения государственных органов, которые принимаются за правило при рассмотрении других дел. Особенно много прецедентов дала избирательная практика 2000-2004 годов.
Федеральная нормативная база имела нормы рамочного характера, региональный парламент принял, используя метод дозволения, нормы ограничительного действия (пределы которого определились пространственными, временными и ситуационными факторами).
Вследствие принятия Федерального закона «О политических партиях» и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (пункт 16 статьи 35) при существовавшем областном избирательном законодательстве возникла коллизия правовых актов, регулирующих одни и те же общественные отношения, то есть формирование законодательного органа региона. Указанные правовые акты обладают различной юридической силой, соответственно, должны быть применены нормы того акта, которой обладает большей юридической силой, то есть нормы федеральных законов, нормы же регионального законодательства должны быть приведены в соответствие с федеральным. Коллизия заключалась в том, что срок полномочий избранных 24 марта 2002 года депутатов составляет пять лет и выбраны они от одномандатных округов, то есть половина депутатов Законодательного Собрания уже сформирована. Как же в соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях...» и «О политических партиях» сформировать законодательный орган региона?
Рассматривались несколько вариантов выхода из сложившейся ситуации: самороспуск Законодательного Собрания области, что являлось самым «чистым» юридическим вариантом; досрочное прекращение полномочий избранных 24 марта 2002 года депутатов с проведением выборов 7 декабря по одномандатным округам и по партийным спискам; увеличение числа депутатов вдвое и последний вариант – выборы 17 депутатов только по партийным спискам.
В данном случае законодатель поступил так: было принято решение о проведении выборов по партийным спискам, что потребовало внесение соответствующих поправок в Устав области (закон области «О внесении изменений и дополнений в Устав Вологодской области» от 21 февраля 2003 года, №871-03). Для прохождения партии в законодательный орган области был установлен 8%-й порог. Прошедшие 7 декабря 2003 года выборы привели в областной парламент представителей четырех партий: Единой России, Аграрной партии, КПРФ и ЛДПР, а также был избран депутат на дополнительных выборах в одномандатном округе г. Череповца вместо выбывшего.
Таким образом, сегодня Законодательное Собрание области сформировано и действует в полном составе.
Календарная статистика формирования Законодательного Собрания области
Электоральное поведение и формирование представительного органа региона на пропорциональной основе усиливает роль политических партий в государственном строительстве, обеспечивает политическое структурирование представительного органа государственной власти и, на наш взгляд, изменяет способы взаимодействия различных ветвей государственной власти, усиливает роль законодательного органа в системе сдерживания и противовесов.
О нормотворческой работе Законодательного Собрания области говорят следующие цифры:
Принято нормативных актов
Необходимо отметить, что на сегодняшний день приняты все нормативные акты, регулирующие сферу деятельности, полномочия и порядок работы Законодательного Собрания области. Областной парламент включает в себя 8 комитетов и мандатную комиссию.
Вологодский региональный парламент – один из 89 региональных парламентов России. Он успешно прошел путь становления, переживал периоды не всегда конструктивной работы. Но главное то, что институционализация Вологодского парламента состоялась и Законодательное Собрание Вологодской области является важнейшим политическим и демократическим фактором развития гражданского общества.
Источник: Политический ландшафт региона : сб. ст. и докл. – Вологда, 2008. – С. 65-69.