Что нужно знать
о выборах

Что такое выборы <<<

З.М. Зотова.
Гендерные аспекты избирательного законодательства *

Статья представляет дополненный и переработанный вариант главы 3 «Гендерные аспекты избирательного законодательства» в сб. Гендерная экспертиза российского законодательства / под ред. Л.Н. Завадской. М: БЕК, 2001. С.45-88.

Правовые аспекты обеспечения политического равенства мужчин и женщин: международный и российский опыт

Теоретический спор о равноправии мужчин и женщин, начавшийся в XVII веке, продолжается до настоящего времени. Наиболее острые дискуссии вызывает проблема политического представительства женщин. Приняты важнейшие Международные правовые документы, регулирующие этот аспект деятельности женщин. Прежде всего это Конвенция ООН о политических правах женщин, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 20 декабря 1952 года, вступившая в силу 7 июля 1954 года.

Конвенция продекларировала право женщин голосовать на всех выборах, быть избранными во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов, право женщин занимать должности на общественно государственной службе на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации [1]

Конвенция ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин обязала государства-участники обеспечивать женщинам на равных условиях с мужчинами право участвовать в формировании и осуществлении правительственной политики и занимать государственные посты, а также осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления [2]

Однако в большинстве стран мира, в том числе и в России, эта задача не решена.

Международный пакт о гражданских и политических правах (принят XXI сессией Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря 1966 года) обязывал участвующие в нем государства обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми гражданскими и политическими правами. Найробийские перспективные стратегии в области улучшения положения женщин до 2000 года в 372 пунктах охватывали весь спектр деятельности женщин.

Пекинская Всемирная конференция 1995 года, на которой были приняты основополагающие документы – Пекинская декларация и Платформа действий, определили 12 основных проблемных областей, в том числе неравенство между мужчинами и женщинами в области разделения власти и принятия директивных решений на всех уровнях. В Платформе действий отмечается, что многие политические партии и государственные структуры по-прежнему препятствуют участию женщин в общественно-политической жизни. В некоторых странах наблюдается существенное сокращение числа женщин, представленных в законодательных органах. В Платформе действий IV Всемирной конференции по положению женщин было рекомендовано:

– достичь равного представительства женщин и мужчин, в этих целях значительно увеличить число женщин на всех государственно-административных должностях в случае необходимости путем введения квоты;

– принять в рамках избирательных систем меры, побуждающие политические партии к привлечению женщин на выборные и назначаемые государственные должности в той же пропорции и на тех же условиях, что и мужчин;

– принять во внимание дифференцирующее воздействие избирательных систем на политическую представленность женщин в выборных органах и в случае необходимости рассмотреть вопрос о корректировке или реформе этих систем;

– защищать и поощрять равные права женщин и мужчин на участие в политической деятельности и на свободу ассоциации, включая членство в политических партиях и профсоюзах;

– создать механизм контроля за выполнением принятых обязательств [3]

В указанной Платформе политическим партиям рекомендовано включение гендерных проблем в свои политические программы и принятие мер по обеспечению возможности участия женщин в руководстве политическими партиями на равных основаниях с мужчинами.

Как видим, эти документы требуют выполнения ряда совершенно конкретных обязательств по повышению социального статуса женщин и обеспечению реального равноправия полов.

Интеграция России в мировое сообщество обеспечивает влияние международных норм на отечественное законодательство. Конституция Российской Федерации закрепила основные права, свободы и принципы реализации прав человека.

В Конституции Российской Федерации зафиксированы правовые гарантии гендерного равенства. В ходе правовой реформы конституционный принцип равенства был интерпретирован и получил развитие в ряде федеральных законов, государственных документов. Развитие конституционного положения о равенстве прав мужчин и женщин и возможностей для реализации таких прав нашло отражение в указах Президента РФ от 4 марта 1993 года № 337 «О первоочередных задачах государственной политики в отношении женщин», от 18 июня 1996 года № 932 «О национальном плане действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года», от 30 июня 1996 года № 1005 «О повышении роли женщин в системе федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации». Президент признал, что «всестороннее участие женщин на основе равенства с мужчинами во всех сферах жизни общества имеет приоритетное значение для стабильного социального и экономического развития страны» [4]

Постановления Правительства РФ от 8 января 1996 года № 6 «О концепции улучшения положения женщин в Российской Федерации», от 26 августа 1996 года № 1014 «Об одобрении и внесении на рассмотрение в Государственную Думу Федерального собрания Российской Федерации Конвенции о равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящиеся с семейными обязанностями», от 29 августа 1996 года № 1032 «Об утверждении национального плана действий по улучшению положения женщин и повышению их роли в обществе до 2000 года» нацелены на расширение возможностей женщин и их всестороннее участие на основе равенства во всех сферах жизни общества, включая участие в процессе принятия решений и доступ к власти.

Концепция улучшения положения женщин в РФ определила общую стратегию и приоритетные направления государственной политики в отношении женщин и нацелена на реализацию принципа равных прав и свобод и создание равных возможностей для женщин и мужчин в соответствии с Конституцией РФ и международными обязательствами России.

Концепция основывается на том, что права женщины являются неотъемлемой частью общих прав человека. Полное и равноправное участие женщин в политической, экономической, социальной и культурной жизни на федеральном, региональном и международном уровнях должно стать главной целью государственной политики в области улучшения положения женщин в Российской Федерации.

В этой связи необходимо, во-первых, содействовать соблюдению прав женщин в единстве с правами и основными свободами человека; во-вторых, обеспечивать условия для полноправного участия женщин в принятии решений на всех уровнях управления [5]

Последняя задача отнесена к числу стратегических. Однако в Концепции должным образом не отражены механизм и ресурсное обеспечение решения этой задачи. Для решения отмеченных проблем следует добиваться создания условий и правовых норм, необходимых для осуществления на практике конституционного принципа равных прав и равных возможностей.

Для практического осуществления этой задачи следует всерьез усовершенствовать те органы власти, которые занимаются обеспечением равноправия полов. При Президенте РФ, Правительстве РФ и Федеральном собрании, на уровне субъектов Федерации, в органах местного самоуправления сформированы комиссии и комитеты по вопросам женщин, семьи и детей. Необходимо превратить их в единый национальный механизм. В соответствии с законодательством Российской Федерации женщинам обеспечен равный с мужчинами доступ к государственной службе и участию во внешнеполитической деятельности. Однако фактически женщины крайне незначительно представлены в высших эшелонах государственной власти, на ответственных постах.

В Постановлении Государственной Думы, Федерального собрания Российской Федерации «О концепции законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин» выдвинута задача – устранить однобокость состава депутатского корпуса. Определены два основных направления деятельности. Во-первых, принятие Федеральным собранием РФ, Правительством РФ и органами государственной власти субъектов Федерации соответственно законодательных актов и целевых программ по сокращению имеющейся сейчас диспропорции представительства лиц обоего пола в законодательных и иных органах государственной власти. Во-вторых, совершенствование федерального и регионального избирательного законодательства, а также законодательства о политических партиях. При этом рекомендовано с учетом опыта ряда стран Европы использование разнообразных поощрительных и иных мер, призванных способствовать включению большего числа женщин в партийные избирательные списки [6].

Данные документы имеют большое значение, поскольку направлены на обеспечение гендерной симметрии, закрепляют прогрессивные идеи обеспечения равных прав и равных возможностей для мужчин и женщин. Основные проблемы связаны с реализацией принятых правовых актов. Должностные лица всех уровней зачастую не учитывают гендерный фактор, не включают комплексный подход к проблеме равноправия мужчин и женщин, недостаточно подготовлены к выполнению данных задач.

С формально-юридической точки зрения Россия ратифицировала основополагающие международно-правовые акты, регламентирующие права и свободы человека. Однако это отнюдь не привело к тому, что нормы этих важнейших документов стали частью практической политики. Необходимы решительные действия по преодолению дискриминации женщин, достижению сбалансированного представительства мужчин и женщин во всех сферах общества, включая политическую жизнь.

Международные стандарты избирательного права

Достижение равенства между мужчинами и женщинами является неотъемлемой частью процесса, ведущего к подлинной демократии. Демократия неосуществима вне политического избирательного процесса. В условиях формирования демократической политической системы большое внимание уделяется проблеме организации избирательного процесса, его институтам, демократическим процедурам и гарантиям избирательных прав граждан и их общественно-политических объединений на реальное участие в выборах и контроль за деятельностью выборных органов. Некоторые преграды, с которыми сталкиваются женщины в связи с их участием в политической и общественной жизни, вызваны структурой и функционированием избирательной системы.

Избирательное право и процесс обозначают пространственные и временные, политологические и социологические характеристики власти, ее социополитическую динамику, структуру взаимоотношений между личностью и государством. Через избирательное право и избирательную систему просматриваются не декларируемая, а реальная политическая структура, ее институты, нормы, ценности и правосознание общества и государства.

Избирательное право демократически развитых государств как правовая категория-это институт публичного права, представляющий собой систему правовых норм, сформулированных в законодательных и иных нормативных правовых актах (источниках права), которые регулируют общественные отношения, деятельность (принципы и правила поведения) субъектов, устанавливают их права и обязанности в сфере осуществления народовластия – выборов в органы государственной власти и выборные органы местного самоуправления [7].

Следует различать субъективное и объективное избирательное право. Субъективное избирательное право представляет собой право избирать и быть избранным, которым обладает каждый отдельно взятый гражданин. Субъективное избирательное право включает в себя активное (право гражданина избирать лиц в состав представительных органов и на отдельные должности, а также право участвовать в референдуме) и пассивное избирательное право (право быть избранным, т.е. право выдвигаться в установленном порядке в качестве кандидата на выборную должность).

Объективное избирательное право – это совокупность норм, исполнение которых обеспечивается государством, регулирующих процесс избрания членов представительных органов и отдельных должностных лиц.

Избирательное право выступает базовой юридической структурой, в рамках которой через избирательные правила и процедуры, стандарты и ограничения осуществляется становление, формирование и преобразование демократической государственности. Избирательное право резюмирует два важнейших признака политической демократии – конкурентный характер политической власти и ее сменяемость (ротацию) только по итогам периодически проводимых выборов.

Нормы избирательного права регулируют отношения, связанные с использованием важнейших политических ресурсов – времени пребывания у власти и методов ее перемещения. Природа избирательного права двойственна; оно должно, с одной стороны, обеспечить нормальное развитие и демократическое воспроизводство выборных законодательных и исполнительных институтов государственной власти, с другой – защищать само государство от притязаний любых политически активных социальных групп на монопольное использование государственных институтов и обеспечивать периодическую смену и ротацию власти по итогам демократических конституционных выборов [8].

Среди международных стандартов общего универсального характера главное место занимает Всеобщая декларация прав человека, в которой (ст. 21) закреплено право каждого гражданина принимать участие в ведении государственных дел своей страны непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна быть основой власти правительства. Эта воля должна находить себе выражение в периодических и не фальсифицированных выборах, которые должны производиться на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании, обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей [9].

В декларации провозглашено, что при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только тем ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других лиц и удовлетворения справедливых требований общественной морали и порядка, общего благосостояния в демократическом обществе.

Гражданские и политические права, изложенные во Всеобщей декларации, были уточнены и конкретизированы в Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом Генеральной Ассамблеей ООН в 1966 году и вступившем в силу в 1976 году. В статье 25 этого документа провозглашается право каждого гражданина «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей» [10].

Эти нормы рассматривались государствами не как заявления о намерениях, а в качестве юридически обязательных обычных норм. Документ носил обязательный характер для государств-участников. Статьей 28 предусматривалось создание Комитета по правам человека, ответственного за наблюдение и за принятие мер по претворению в жизнь прав, признаваемых в Международном пакте.

К числу основных источников универсальных международных избирательных стандартов относятся также Конвенция о политических правах женщин от 20 декабря 1952 года, Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 года. В этих международно-правовых документах, разработанных в рамках ООН, сконцентрировано внимание на недопустимости дискриминации в отношении прав женщин и участии в выборах. В статье 1 и 2 Конвенции о политических правах женщин сказано: «Женщинам принадлежит право голосовать на всех выборах на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации. Женщины могут быть избираемы на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов» [11].

В международных документах применительно к выборным стандартам используется термин «свободные и справедливые выборы». Он вбирает в себя очень многое. Подготовка и проведение свободных выборов невозможны без установления норм, закрепляющих такие права, как: право на свободу мнений, право на свободу слова; право на свободу информации; право на свободу собраний и ассоциаций; право на тайное голосование. Считается, что все элементы, присущие выборам, в том числе продуктивная деятельность сторонников различных политических партий, должны функционировать без необоснованного вмешательства властей. Конечный показатель того, являются ли выборы свободными, – это то, насколько они способствуют полному выражению политической воли населения.

К принципам избирательного права в современных условиях, несмотря на определенные различия в законодательном их регулировании в разных странах, можно отнести следующие: всеобщность, равный характер выборов, принцип прямых и непрямых выборов, тайность голосования.

Развитие современного избирательного права в условиях углубления и расширения демократических начал предполагает определение основных принципов организации и проведения выборов.

Во-первых, обязательность выборов, регламентация времени деятельности выборных институтов публичной власти и обеспечение их обновления на регулярной основе через избирательный процесс.

Во-вторых, периодичность выборов, проведение выборов через определенные интервалы времени в связи с правовыми ограничениями полномочий выборных органов государственной власти по срокам их исполнения.

В-третьих, свобода выборов, добровольность участия гражданина в избирательном процессе, недопустимость любых форм воздействия с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также его свободное волеизъявление.

В-четвертых, альтернативность выборов, обеспечивающих избирателю реальную возможность оказать предпочтение одному из нескольких кандидатов путем свободного волеизъявления.

Международные стандарты касаются и ряда правовых и организационных мер, направленных на эффективную защиту процесса выборов от необъективности и различных фальсификаций. К таким мерам относят реализацию права на независимую судебную процедуру и права защиты от дискриминации. Сюда же входят требования к созданию управленческих структур, присутствия наблюдателей в ходе выборов, равного доступа к СМИ для всех участников избирательной гонки.

Принципиальное значение имеет проведение анализа и изучение критериев отбора, применяемых во время процедур общественного выдвижения кандидатур с целью определения элементов, имеющих негативное воздействие на выдвижение женщин, принятие мер по устранению этих элементов.

Советский этап избирательного процесса

Советская власть провозгласила равноправие мужчин и женщин, наделила женщин правом избирать и быть избранными в органы власти. Это рассматривалось как большое достижение. Однако в основу практической политики Советского государства был положен вульгаризированный принцип женского равноправия с мужчинами.

Характеризуя советский этап избирательного процесса, следует отметить, что принципы избирательного права и построения избирательных систем закреплялись в советских конституциях, находили дальнейшее развитие и детальную регламентацию в законах и иных нормативных правовых актах. Система избирательного права начального этапа советского периода была заложена Конституцией РСФСР 1918 года. Она обосновывала классовый подход к формированию органов власти и управления, декларировала выборность всех органов снизу до верху и устанавливала многоступенчатые выборы. Так, в Конституции 1918 года в главе 13 «Активное и пассивное избирательное право» определялись категории граждан, имеющих избирательные права и лишенные их. В статье 64 подчеркивалось, что «правом избирать и быть избранными в Советы пользуются независимо от вероисповедания, национальности, оседлости и т. п. следующие обоего пола граждане Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, коим ко дню выборов исполнилось 18 лет» [12].

В данной Конституции четко оговаривались лица, лишенные избирательных прав. Статья 65 гласила, что «не могут избирать и не могут быть избранными, хотя бы они входили в одну из выше перечисленных категорий:

а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли;

б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.;

в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники;

г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов;

д) служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома;

е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой;

ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором» [13].

Конституция СССР 1936 года существенно изменила избирательную систему. Выборы проводились на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. На основании статьи 135 Конституции ЦИК СССР принял постановление о прекращении производства дел о лишении избирательных прав граждан СССР по мотивам социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности [14].

Организация выборов регламентировалась Положениями о выборах в Верховный Совет СССР, Верховные Советы союзных и автономных республик, в местные советы депутатов трудящихся. Основными принципами советской избирательной системы провозглашались всеобщие, равные и прямые выборы при тайном голосовании. В выборах имели право участвовать все граждане, достигшие 18 лет, независимо от расовой и национальной принадлежности, пола, вероисповедания, образовательного ценза, оседлости, социального происхождения, имущественного положения и прошлой деятельности. Женщинам декларировались равные права с мужчинами во всех областях хозяйственной, государственной, культурной и общественно-политической жизни. «Женщины пользуются правом избирать и быть избранными наравне с мужчинами» [15].

Конституция СССР 1977 года сохраняла установленную избирательную систему, внеся в нее лишь частичные изменения. Было исключено лишение избирательных прав по приговору суда. Вводилось свободное и всестороннее обсуждение политических, деловых и личных качеств кандидатов в депутаты, а также право агитации на собраниях, в печати, по телевидению и радио.

Кандидаты при выборах в Советы выставлялись по избирательным округам. Право выдвижения кандидатов закреплялось за общественными организациями и обществами трудящихся: коммунистическими партийными организациями, профсоюзами, кооперативными организациями, организациями молодежи, культурными обществами. Избранным считался кандидат, получивший абсолютное большинство голосов, т.е. больше половины всех голосов, поданных по округу и признанных действительными, при условии, если в голосовании участвовало не менее половины избирателей данного избирательного округа.

Однако избирательные кампании во многом носили чрезмерно заорганизованный и формальный характер, выборы, как правило, проходили на безальтернативной основе и поэтому их результаты были предрешены. Партийные органы продолжали решать судьбу депутатского мандата, задавали социально-демографическую структуру Советов.

В советское время по негласным, но обязательным правилам среди кандидатов во все выборные партийные, государственные и общественные органы на безальтернативных выборах выдвигался определенный, жестко заданный процент женщин самых разных профессий и прежде всего из рабочей среды.

В 1988 году в рамках проводимых в СССР и союзных республиках реформ в области государственного строительства преобразования затронули и избирательную систему. Предлагалось, чтобы выборы народных депутатов проводились по одномандатным и многомандатным избирательным округам на основе всеобщего равного или прямого избирательного права при тайном голосовании (это не касалось, однако, порядка избрания народных депутатов от общественных организаций). Оговаривалось также, что «число кандидатов в народные депутаты не ограничивается» и в избирательный бюллетень может быть включено любое число кандидатов.

Союзный закон о выборах (1988 г.) включал в себя демократические новации: не предусматривались какие-нибудь нормы представительства по анкетным данным в составе высшего органа государственной власти, исключалась практика разнарядок, предоставлялась возможность выдвижения на собраниях избирателей, на пленумах общественных организаций неограниченного числа кандидатов; вводился запрет на выдвижение в качестве кандидатов в народные депутаты определенных должностных лиц; предоставлялось право выдвижения кандидатов избирателями по месту жительства и т.д.

Особенностью нового избирательного закона, встретившего неоднозначное к себе отношение, стало предоставление всесоюзным общественным организациям права баллотирования в состав Съезда народных депутатов своих представителей. Наибольшие квоты (100 и 75 чел.) имели КПСС, профсоюзы и ВЛКСМ, Комитет советских женщин, Всесоюзный совет ветеранов, а наименьшие (1чел.) – всесоюзные общества любителей книги, друзей кино, филателистов, борьбы за трезвость и т.п. Общее число народных депутатов от общественных организаций должно было составить 1/3 от всего состава Съезда, и 1500 депутатов должны были избираться от территориальных и национально-территориальных округов.

Реформирование демократических институтов осуществлялось параллельно с проведением экономических преобразований, на фоне негативных последствий распада СССР и при достаточно низкой дееспособности Содружества независимых государств. Усиление экономического кризиса, крушение общественных идеалов стремительно вели к росту социальной напряженности, к девальвации в глазах части населения демократических ценностей.

В процессе демократизации прежней политической системы просматриваются два этапа. Первый этап включал в себя отмену статьи 6 Конституции СССР о ведущей и направляющей роли КПСС, переход власти от Коммунистической партии к Советам, утверждение парламентской формы правления.

Второй этап характеризовался избранием вместо прежних Верховных Советов профессиональных парламентов, принятием новых Конституций и разделением властей. В начале второго этапа практически во всех суверенных государствах президентам предоставили на определенный срок чрезвычайные полномочия для проведения мер по формированию новой системы управления обществом, а главное – для стабилизации социально-экономического положения.

Анализ процессов демократизации в России показывает, что закон о выборах в народные депутаты РСФСР и в местные советы (январь-март 1990 г.) был существенно обновлен по сравнению с законом 1988 г. К общепринятым принципам всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании добавились гласность, общественный контроль за соблюдением процедуры выборов, равные возможности кандидатов в депутаты. Кроме того был расширен круг субъектов, которым предоставлялось право выдвигать кандидатов в депутаты. В их число вошли политические организации и общественные движения, собрания избирателей по месту жительства, коллективы преподавателей и студентов вузов, служащих. Более не предусматривалось проведение окружных собраний и выдвижение кандидатов от общественных организаций.

Реформа избирательной системы в современной России

После событий сентября-октября 1993 года Россия вступила в постсоветский период своего развития. Для обеспечения легитимности предстоящих мероприятий необходимо было согласие и участие в них основных общественно-политических сил и движений, что в тех условиях требовало широкого допуска политических партий к участию в избирательном процессе. Этим и было продиктовано введение в действие Указом Президента России от 1 октября 1993 года Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году. Оно обеспечило политическим партиям максимально благоприятные условия для участия в выборах.

Конституция РФ (1993 г.) учредила новый двухпалатный парламент (Федеральное собрание), который существенно отличался от бывших представительных органов Российской Федерации.

Новая Конституция Российской Федерации 1993 года создала предпосылки для развития избирательного законодательства, введя механизм конституционных выборов Государственной Думы Федерального собрания, Президента, предусмотрела возможность конституционного проведения досрочных выборов федеральных представительных (законодательных) органов и выборных должностных лиц исполнительных органов государственной власти, а также введения в общественно-государственный механизм в предусмотренном случае специального института – Конституционного собрания.

В новой Конституции Российской Федерации в отличие от ранее действовавшей отсутствует специальная глава «Избирательная система». Конституция содержит сравнительно небольшое количество положений, посвященных регулированию выборов. Так, в соответствии со статьей 3 высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы; статья 19 п. 3 провозглашает, что мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации; статья 32 закрепляет право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления; статьей 81 определены принципы избирательного права (применительно к выборам Президента Российской Федерации): Президент избирается на четыре года гражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Лаконичность конституционного регулирования принципов избирательного права и иных вопросов, касающихся проведения выборов в Российской Федерации, возложила на законодателей функции поиска нетрадиционных решений в построении новой системы российского избирательного законодательства.

Наиболее рациональным являлся путь ограниченной, целевой систематизации избирательного законодательства, который и был избран при разработке и принятии Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», в котором были определены принципы избирательного права, общие для всех выборов в Российской Федерации, и установлены гарантии реализации этих прав гражданами. Этот Федеральный закон соответствовал конституционному принципу федерализма, учитывал разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Впоследствии все федеральные законы о выборах разрабатывались и принимались в соответствии с данным Федеральным законом.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» (1994 г.), отмененный и замененный Федеральным законом от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», стал первым федеральным законом в цепи новейшего избирательного законодательства в России.

Этот акт зафиксировал базовые положения демократических свободных выборов: принципы участия граждан в выборах, основные стадии и процедуры избирательного процесса, гарантии избирательных прав граждан и деятельности других участников избирательной кампании, определил статус избирательных комиссий и регламентировал ряд других вопросов организации и проведения выборов.

Регулирование избирательных прав граждан в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» носило рамочный характер. В отличие от всех ранее известных российских избирательных законов он не регулировал исчерпывающим образом процедуру выборов в конкретный орган государственной власти или местного самоуправления. Однако его рамочный характер, обращенность к законодателю не снижали его значения как акта прямого действия. Он содержал механизм защиты избирательных прав граждан: нарушения избирательных прав граждан могли быть обжалованы в суд или избирательную комиссию [16].

По российской конституции, данному федеральному закону не могут противоречить законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о выборах. Важную роль в организации и проведении выборов сыграли законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (1995 и 1999 гг.), «О выборах Президента Российской Федерации» (1995 и 1999 гг.). Наряду с принятием избирательного законодательства федеральным законом были внесены изменения и дополнения в Уголовный кодекс РСФСР и Кодекс об административных правонарушениях РФ, касающиеся уголовной и административной ответственности за нарушения избирательного законодательства.

В законе «О гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» записано, что федеральными законами, законами субъектов Федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии. В этом плане было бы целесообразно предусмотреть дополнительные гарантии для женщин.

На выборах в Государственную Думу впервые был официально закреплен принцип сочетания мажоритарной и пропорциональной систем.

Мажоритарная (от фр. majorite – большинство) предполагает порядок определения результатов голосования, при которых избранным считается кандидат (или список кандидатов), получивший большинство голосов в округе. Различают мажоритарную систему абсолютного большинства, когда для избрания необходимо получить более 50% голосов, и относительного большинства, когда достаточно собрать большее по сравнению с другими кандидатами число голосов.

Пропорциональная система предполагает порядок определения результатов голосования, при котором распределение мандатов между партиями, выставившими своих кандидатов в представительный орган, производится в соответствии с количеством полученных ими голосов. При пропорциональной системе представительства создаются большие округа, в которых каждая партия выдвигает своих кандидатов, а избиратель подает голос за список соответствующей партии. Для определения результатов голосования устанавливается минимум голосов, необходимых для получения одного депутатского мандата. Распределение мандатов внутри списка партии осуществляется, как правило, в соответствии с тем порядком, в котором кандидаты расположены в списке.

Каждая из избирательных систем имеет свои преимущества. Так, мажоритарная с голосованием в два тура уже применялась в России в избирательной кампании 1989 г. Она проста, дает возможность избирателю проголосовать не за навязываемую ему партию, а за конкретного кандидата, который может быть и беспартийным. Она «отсекает» во втором туре, где борьба обычно сводится к «дуэли» наиболее влиятельных кандидатов, экстремистов, что немаловажно в сформировавшейся политической системе, подталкивает партии к блокированию во втором туре.

Система пропорционального представительства с голосованием по спискам представляет политическим силам два преимущества: 1) она позволяет создать такие центральные и местные представительные учреждения, состав которых соответствует фактическому соотношению политических сил в стране; 2) обеспечивает представительство даже небольшим по количеству членов партиям.

На выборах в Государственную Думу 1993 года половина депутатов (225) избирались на основе мажоритарной системы по одномандатным округам (один округ – один депутат). Остальные 225 депутатов ГД избирались на основе пропорционального представительства по общефедеральному избирательному округу от партий, общественных организаций и их блоков. Представительство в этом случае было пропорционально числу голосов, поданных за соответствующий список избирательного объединения, причем подсчет велся лишь по спискам, набравшим более 5% действительных голосов.

С точки зрения международной практики выборов в высшие федеральные органы власти введение системы пропорционального представительства при выдвижении кандидатов являлось явным показателем демократизации политической системы. Практически все парламенты в Центральной и Восточной Европе сформированы на основе общих принципов пропорциональной системы. Они отличаются друг от друга в зависимости от принятой системы пропорциональности.

Данный вариант избирательной системы обеспечивал реальное активное участие партий в формировании Государственной Думы и в последующем осуществлении законодательной власти. Это давало возможность направить политическую активность партий в парламентское русло и соответственно сузить сферу непарламентской оппозиции. При всей спорности предлагаемой избирательной системы это был курс на стабилизацию политических отношений, на удержание политического развития в правовых рамках. Многообразие партий, коалиций и движений в парламентах имеет очень важное значение, оно показывает гражданам, что их мнения и взгляды имеют своих представителей.

Накануне выборов в Государственную Думу в 1995 году проблема сочетания мажоритарной и пропорциональной систем вызвала острые разногласия. Президент предложил использовать соотношение 300:150, уменьшить долю партийного представительства, мотивируя свое решение тем, что многопартийность не имеет прочных корней в обществе. Сторонники данного варианта говорили о верхушечном характере партий, отсутствии у них реальной социальной базы, их неспособности адекватно отражать структуру социальных интересов и т.п.

Депутаты Государственной Думы настаивали на сохранении прежней пропорции (225:225). Они руководствовались тем, что выборы будут стимулировать деятельность партий и общественных объединений.

Лидеры политических партий отстаивали гарантированную законом возможность участия в политической жизни общества: защищать политическую волю своих членов, используя любые не запрещенные законом средства и методы; участвовать в выборах и деятельности государственных органов власти и управления.

Результатом взаимных уступок явилось, с одной стороны – сохранение прежней (225:225) пропорции распределения мест между депутатами, избираемыми на мажоритарной основе и на основе системы пропорционального представительства; с другой стороны – усиление территориальной сбалансированности избирательной кампании, учет интересов региональных политических элит путем обязательной разбивки федерального списка кандидатов (полностью или частично) на региональные группы. Таким образом, позиции, достигнутые партиями на политической сцене в 1993 г., были закреплены.

Все изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон об основных гарантиях, были учтены в обновленном Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации», принятом в июне 1999 года. Закон сохранил основные принципы выборов депутатов Государственной Думы, в том числе и те нормы, которые были предметом острых дискуссий – смешанную избирательную систему, равное число депутатов, избираемых по общефедеральному округу и одномандатным избирательным округам, 5%-ный барьер, предотвращающий участие маловлиятельных партий и движений в распределении мандатов.

Однако в ходе предвыборной кампании депутаты-одномандатники в октябре 1999 года образовали депутатскую группу «Народный депутат» и Центр поддержки независимых кандидатов на предстоящих выборах. Они выступили за изменение закона о выборах, за отмену выборов по партийным спискам, за избрание депутатов по мажоритарной системе в одномандатных округах, за изменение роли совета Государственной Думы, за внесение поправок в думский регламент. По их мнению, пакетный принцип формирования думских комитетов должен быть заменен на профессиональный, предусматривающий, возможно, конкурсную систему замещения должностей. Всероссийское совещание независимых кандидатов от 30 октября 1999 года обратилось с Заявлением, в котором всем партиям предлагалось принять нелегкое, но крайне важное решение об изменении принципов избрания Государственной Думы, отменяющих выборы по партийным спискам.

Проведенный нами 16 марта 2000 года опрос экспертов по гендерным проблемам (21 человек) показал, что большинство (66,6%) поддерживают смешанную систему; 28,6% – мажоритарную; никто не поддержал пропорциональную систему, 4,7% затруднились ответить.

Понятно, что и мажоритарная и пропорциональная избирательная системы имеют свои преимущества и недостатки. Оппоненты смешанной системы считают, что для кандидатов, избранных по партийным спискам, характерно отсутствие непосредственных связей с избирателями, политическая ангажированность и фракционность, партийная дисциплина вопреки здравому смыслу при принятии важнейших для населения решений.

Однако и мажоритарная система не лишена проблем. Она устанавливает зависимость каждого кандидата от избирателей, дает возможность учитывать как партийные интересы, так и интересы не политизированных избирателей. В то же время атомизированный (разбросанный) характер депутатского корпуса и слабость горизонтальных структур (фракций и депутатских групп) приводят к усилению властных полномочий руководителей и аппаратов парламентских комитетов и комиссий. Огромное значение приобретают фигуры спикера и его заместителей. Именно внутрипартийная элита становится решающей силой, определяющей позицию высшего законодательного органа по важнейшим вопросам общественной жизни. Все это было наглядно продемонстрировано в работе бывшего Съезда народных депутатов России.

Несмотря на то, что преимущества пропорционального представительства в законодательном органе страны нередко несопоставимы с реальной ролью партий и движений в общественно-политической жизни, на нынешнем этапе представляется целесообразным сохранение в России пропорционально-мажоритарной системы, сохранение 5%-ного барьера для предотвращения чрезмерной парламентской фрагментации. Существующая избирательная система обеспечивает разумный баланс представительства общенациональных интересов, выражаемых политическими партиями и движениями, и специфических интересов избирателей в одномандатных округах.

Законы не могут быть нейтральными. Они отражают те ценности, к которым, как считается, привержено большинство граждан страны, то, что преобладает в умонастроениях избирателей.

В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» понятие «избирательное объединение» существенно переработано. Оно трактуется, как «политическое общественное объединение (политическая партия, политическая организация, политическое движение), основными закрепленными в уставе целями которого являются: участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участие в организации и деятельности указанных органов».

Соответствующие изменения и дополнения были внесены в Федеральный закон «Об общественных объединениях» [17].

В статье «Политические общественные объединения» не только дано определение этого вида объединений, но и установлено, какие объединения не могут быть признаны политическими. Это, например, объединения, зарегистрированные в качестве профессиональных союзов, религиозных, благотворительных организаций, национально-культурных автономий; объединения, устав которых допускает членство иностранных граждан или предусматривает членство граждан только по профессиональному, национальному, этническому, расовому или конфессиональному признаку; объединения, созданные для реализации любительских и иных неполитических интересов и другие. Принятие этих ограничений должно сузить круг желающих поучаствовать в выборах, не имея на то достаточных оснований, однако полностью исключить возможность злоупотребления мнимым политическим статусом гарантировать не сможет.

Таким образом, избирательное законодательство и избирательная система в России переживает период своего становления. Реальная практика требует внесения уточнений норм и гарантий избирательных прав граждан.

Проблемы представленности женщин в программных и уставных документах политических объединений

Давно замечено, что система выборов и состояние многопартийности взаимосвязаны. Так, М. Дюверже, подчеркивая влияние избирательной системы на партии, сформулировал три социологических закона; 1) пропорциональное представительство ведет к многопартийности, 2) выборы по мажоритарной системе в два тура ведут к многопартийности, смягчаемой союзами, 3) выборы по мажоритарной системе в один тур ведут к двухпартийности.

Решение о проведении выборов в России на многопартийной основе имеет принципиальное значение для становления и укрепления наиболее влиятельных политических партий.

Принципиально очень важно, какая избирательная система используется на выборах.

При оценке влияния избирательной системы на систему партийную следует учитывать, что совершенной избирательной системы нет, каждая из известных обладает определенным набором достоинств и недостатков, в каждой стране в зависимости от конкретно-исторических условий, традиций и политических реальностей, устоявшейся партийной системы используется та или иная избирательная система. Так, во Франции принята мажоритарная в два тура система прямых всеобщих выборов в Национальное собрание. Такой тип голосования поощряет многопартийность, поскольку в первом туре определяется реальный вес партии среди избирателей и одновременно оценивается их возможность вступать в электоральные коалиции перед вторым туром или выдвигать единого кандидата перед первым туром. Предвыборные коалиции могут закрепляться на правительственном и парламентском уровнях. Здесь зачастую мелкие партии приобретают непропорционально большое влияние благодаря тому, что их голоса являются решающими при формировании правительственного большинства.

В Европе существуют и другие типы представительства в органы верховного управления, каждый из них по-разному влияет на функционирование партийной системы. Так, мажоритарные в один тур выборы, принятые в Великобритании, благоприятствуют существованию двухпартийной системы. На этом строится функционирование всего парламентского механизма. Партии контролируют организацию избирательного процесса. Победившая партия имеет гораздо большее представительство в парламенте, чем доля полученных ею голосов избирателей. Она получает почти абсолютную власть в парламенте и право формировать собственное правительство. Глава партии автоматически становится главой правительства. В течение всего срока легислатуры власть премьер-министра практически никто не может поставить под вопрос, кроме самой партии. Таким образом избиратели на парламентских выборах определяют не только депутатский корпус, но и главу исполнительной власти.

Пропорциональное представительство, распространенное в Италии, порождает многопартийность и вызывает к жизни разнообразные и очень нестойкие партийные комбинации, создаваемые ради получения мест в парламентском большинстве. В Италии равновесие властей явно нарушено в пользу партий, и такое положение наглядно демонстрирует опасности, связанные с чрезмерной властью партий. Италию лихорадят политические кризисы, она страдает от нестабильности и слабости власти, частой смены правительства.

Так, в ходе реформы избирательной системы в Италии в 1993-1994 годах были определены общие принципы новых нормативов: деление на избирательные округа; распределение мест между мажоритарной и пропорциональной частями; голосование как право, а не как обязанность; два голоса по двум различным бюллетеням для каждого избирателя; списки формируются путем чередования мужчин и женщин. Причем гендерный аспект избирательной системы прописан достаточно четко. В редакции ст. 4 Президентского декрета № 104 от 12 февраля 1994 года записано: «В каждом списке обязательно должны чередоваться фамилии кандидатов противоположного пола. В случае, когда представляется список, оформленный иначе (мужчина – мужчина, женщина – женщина и т.д.) окружная избирательная комиссия прежде всего приглашает предъявителя такого списка для того, чтобы он переоформил список в соответствии с действующими нормативами; если же он не желает повиноваться, избирательная комиссия по возможности самостоятельно пытается придать списку нужную форму правильного чередования кандидатур (кандидатуры, нарушающие эту форму, вычеркиваются)» [18].

Партийные квоты для кандидатов-женщин на выборах введены в ФРГ. Так, социал-демократы ФРГ сначала ввели квоту 35%, потом увеличили до 40%, партия зеленых ввела квоту 50%. Английские лейбористы применяют квоты при распределении партийных полномочий, и в 1993-1995 годах предприняли попытку ввести ограниченное квотирование в пользу женщин на этапе отбора кандидатов.

В уставах практически всех российских политических партий, движений, организаций содержатся положения об участии в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участии в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления посредством выдвижения кандидатов и организации их предвыборной агитации, участии в организации и деятельности указанных органов.

Однако гендерный аспект не учитывается ни в избирательном законодательстве, ни в уставах политических партий. Попытки постановки данной проблемы содержатся в уставах женских политических объединений. Так, Всероссийский общественный политический союз «Движение женщин за здоровье нации» (Э.Г. Глубоковская, Л.Н. Маркина) в качестве уставной цели выдвигают «консолидацию и координацию деятельности общественных объединений женщин в направлении повышения статуса женщин, реализации ими равных с мужчинами конституционных прав и свобод» [19].

Общероссийское общественно-политическое движение «Женский объединенный союз» (Е.Г. Листопадова) выступает за «создание необходимых условий для равноправного участия женщин в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления» [20].

Политическая общественная организация «Российская партия защиты женщин» (Т.Н. Рощина) заявила о стремлении к более полному и общественно-справедливому представительству женщин в органах законодательной и исполнительной власти всех уровней во всех субъектах Российской Федерации [21].

В данных уставах выражено общее пожелание о более справедливом представительстве женщин в органах власти. Думается, что такие заявления вряд ли изменят существующее ныне положение.

Более конкретные предложения зафиксированы в уставах Общероссийского общественно-политического движения женщин России (Е.Ф. Лахова), Общероссийского общественного политического движения «Женщины России» (А.В. Федулова). В них выдвигается требование обеспечения равного участия мужчин и женщин в общественно-политической жизни России, достижение их паритетного представительства в органах власти, на всех уровнях принятия решений [22].

В этом плане выгодно отличается позиция блока «Отечество». В 1999 году была обнародована концепция решения проблем женщин, разработанная блоком «Отечество» при участии Движения женщин России. Блок выступает за равноправное участие женщин и мужчин в делах государства и общества, видя в этом гарантию устойчивого развития и процветания России, инициирует разработку закона «О государственных гарантиях равных прав и возможностей для мужчин и женщин в Российской Федерации», в котором будут четко обозначены механизмы и процедуры обеспечения реального равноправия полов.

Как видим, идея равенства политического представительства мужчин и женщин отстаивается в основном женщинами. Признанный в международной практике комплексный подход требует опоры на представителей обоих полов, которые в равной мере разделяют ответственность в деле исправления социальных диспропорций. Задача установления равенства между женщинами и мужчинами должна быть интегрирована во все сферы, где принимаются решения.

Политическое представительство женщин России

В этой связи представляется чрезвычайно актуальным анализ избирательного законодательства с позиции гендерной симметрии. Законодательный процесс должен быть частью общего процесса по реализации конституционного принципа равных прав и равных возможностей для мужчин и женщин. В избирательном праве он модифицируется в нормативные стандарты прав: избирать и быть избранным. Равенство стандартов для двух полов в избирательном законодательстве не вызывает сомнений, но равенство возможностей весьма проблематична Де-юре политические права российских женщин выглядят вполне пристойно и благополучно, де-факто – налицо неблагоприятные тенденции.

В реальной жизни женщины продолжают оставаться дискриминируемой социально-демографической группой. Дискриминация женщин на современном этапе проявляется прежде всего при реализации тех политических прав, которые непосредственно связаны с формированием политико-властных структур. В этом убеждает сравнительный анализ. Так, к началу перестройки доля женщин среди депутатов Верховного Совета СССР (выборы 1984 г.) составила 32,8% [23].

В числе депутатов Верховных Советов союзных республик (выборы 1985 г.) – 36%, Верховных Советов автономных республик (1985 г.) – 40% и краевых, областных, окружных, районных, поселковых, сельских советов (1985 г.) – 50% [24].

Однако искусственно насаждаемая квота женщин в выборных органах не отражала их подлинной политической и общественной активности и реальной роли в принятии политических решений. Первые же альтернативные и свободные выборы резко сократили долю женщин в Верховном Совете СССР и России.

На выборах народных депутатов СССР в 1988 году было избрано 345 женщин из 2250 – 15,6%. В российском парламенте в 1990-1992 году было лишь 5,5% женщин [25].

Возможно, что противостояние в российском парламенте не было бы таким ожесточенным и непримиримым, если бы парламент не оказался радикально мужским, что недопустимо для страны с преобладающим женским населением и женской харизмой вообще. На выборах в Государственную Думу в 1993 году было избрано 60 женщин, 13,6% от состава нижней палаты. По партийным спискам в Думу было избрано Движение «Женщины России», сформировавшее соответствующую фракцию в составе 23 человек (21 прошли по партийным спискам и 2 в одномандатных округах).

В Государственной Думе 1995-1999 годах из 225 депутатов в одномандатных округах женщин было – 31. В том числе: 10 – независимые, 8 (из 58) от КПРФ, 4 – «ЯБЛОКО», 3 – «Женщины России», 2 – НДР, 2 – «Власть – народу!», 1 – «Общее дело», 1 – ПГЛ. По федеральным спискам положение еще хуже. Из 225 депутатов женщин было всего 15, КПРФ-9 из 99, НДР – 3 из 45, «ЯБЛОКО» – 2 из 31, ЛДПР – 1 из 50. Таким образом, в нижней палате парламента по результатам выборов 1995 года было 46 женщин, чье соотношение с мужчинами-депутатами составило в итоге 10,2 и 89,8%.

Анализ состава Государственной Думы на 2 февраля 1999 года показывает, что в числе депутатов было 43 женщины (10%). Состав по фракциям: КПРФ 14 депутатов (11%), НДР – 6 депутатов (10%), «ЯБЛОКО» – 4 депутата (9%), ЛДПР – 1 депутат (2%).

Состав по депутатским группам: «Народовластие» – 7 депутатов (15%), «Российские регионы» – 5 депутатов (11 %), Аграрная депутатская группа– 3 (8%); депутаты, не состоящие в депутатских объединениях,– 3 (10%) [26].

Не лучше обстояло дело в законодательных (представительных) органах власти субъектов Федерации. По состоянию на июнь 1997 года в России насчитывалось 3600 депутатов, среди которых было лишь 337 женщин (9%). В четырех субъектах РФ – Рязанской, Курской, Омской и Томской областях не было ни одной женщины депутата, в 74 субъектах мужчины-депутаты составляли от 80 до 99%.

Из пяти женщин, баллотировавшихся на должности глав исполнительной власти, лишь одна В. Броневич избрана губернатором Корякского автономного округа.

Более благоприятное соотношение мужчин и женщин складывается в депутатском корпусе представительных органов местного самоуправления: 30,8% женщин, 69,2% мужчин [27].

Более половины женщин в составе представительных органов местного самоуправления в Республике Тыва (55,62%), в Красноярском крае (52,54%), в Магаданской (55,56%) и Тамбовской (67,45%) областях, в Корякском автономном округе (58,15%). Менее 10% женщин в составе представительных органов местного самоуправления в Республике .Дагестан (3,26%) и в Республике Хакасия (0,43%) [28].

В составе глав муниципальных образований женщины составили 20,26%, мужчины 79,74% [29].

Активное избрание женщин в органы местного самоуправления – это признание того, что женщинам ближе сугубо житейские проблемы, так как именно на местном уровне реализуется основная часть жизненных интересов населения, государственная политика приближена к людям, их делам, потребностям, повышается эффективность управления. Избранные в органы местного самоуправления женщины сумели убедить избирателей, что они досконально знают проблемы своего муниципального образования, способны решать актуальные вопросы, улучшить жизнь в округе, сверяя свои действия с общественным мнением.

Выборы в Государственную Думу в 1999 году не изменили эту негативную тенденцию. Недооценка роли женщин проявилась уже на стадии выдвижения кандидатов в депутаты. В предвыборной кампании 1999 года приняли участие 26 избирательных объединений и блоков, в их числе избирательное объединение «Женщины России» и Российская партия защиты женщин. «Женщины России» выдвинули чисто женский список в количестве 95 кандидатов, Партия защиты женщин – 13 из 18 (72,22% женщин).

Наибольшее представительство женщин было в списках объединений «Мир. Труд. Май» – 39 из 118 (33,05%), «За гражданское достоинство» – 26 из 82 (31, 71%).

Свыше 20% женщин было включено в списки: Партии мира и единства – 26 из 107 (24,3%), «Кедр» – 19 из 84 (22,62%), Всероссийской политической партии народа – 9 из 43 (20,93%), «Блока генерала Николаева, академика Святослава Федорова» – 45 из 224 (20,09%).

От 15 до 20% женщин имели – «Социал-демократы» – 10 из 52 (19, 23%), Союз правых сил – 25 из 153 (16,34%).

Большинство объединений выдвинули от 10 до 15% женщин. «Сталинский блок – за СССР» – 26 из 176 (14,77%), «Коммунисты, трудовая Россия – за Советский Союз» – 31 из 234 (13,25%), КРО и Движение Ю. Болдырева – 23 из 175 (13,14%), «Отечество – вся Россия» – 29 их 234 (12,39%), Партия пенсионеров – 9 из 73 (12,33%), «ЯБЛОКО» – 20 из 163 (12,27%), Русское дело – 10 из 83 (12,05%), Консервативное движение – 9 из 76 (11,84%), Духовное наследие – 15 из 127 (11,81%),  «Единство» – 18 из 157 (11,46%), РОС – 22 из 195 (11,28%), КПРФ – 29 из 257 (11,28%), НДР – 24 из 214 (11,21%), Социалистическая партия России – 6 из 57 (10,53%).

Минимальное число женщин было выдвинуто: Русская социалистическая партия – 14 из 171 (8,19%), Движение «Спас» – 5 из 93 (5,38%), ДПА – 5 из 149 (3,36%), в «Блоке Жириновского» – 2 из 81 (2,47%) [30].

Из 26 избирательных объединений и блоков, участвующих в выборах, только в 9 партийных списках женщины были в первой тройке. Это: «Женщины России», «Блок генерала Андрея Николаева и академика Святослава Федорова», Партия мира и единства, Российская партия защиты женщин, «Социал-демократы», «За гражданское достоинство», Всероссийская политическая партия народа, Союз правых сил, Партия пенсионеров.

Идентичная ситуация сложилась и при выдвижении женщин кандидатов в депутаты Государственной Думы в одномандатных округах. На 225 мест баллотировались 2318 кандидатов, из них 262 женщины (11,3%). Так, в 74 округах в числе кандидатов не было ни одной женщины, в 73 округах выдвигалось по одной женщине, в 45 округах по две женщины, в 26 округах были выдвинуты три женщины. В четырех округах (Брянский избирательный округ № 64, заводской избирательный округ № 125 Новосибирской области, Рязанский избирательный округ № 149,Тамбовский избирательный округ № 171) выдвигались по четыре женщины. В Оренбургском избирательном округе № 132 было выдвинуто пять женщин. Причем большое число кандидатов женщин в одномандатном округе – это не всегда свидетельство их высокой политической активности. Нередко это специальная мера, призванная распылить голоса женского электората.

Результаты выборов в Государственную Думу 1999 года свидетельствуют о сокращении представительства женщин в высшем законодательном органе страны. Так, анализ состава депутатов по партийным спискам показывает, что в составе КПРФ 3 женщины из 67 депутатов, в «Единстве» – 3 женщины из 64 депутатов, ОВР – 5 из 37, СПС – 2 из 24, «ЯБЛОКО» – 2 из 16, в ЛДПР – из 17 депутатов нет ни одной женщины. В одномандатных округах женщины победили в 20 округах из 216. Таким образом, мы имеем сегодня в Государственной Думе 35 женщин депутатов из 441 – 7,94%.

Таким образом, очевидным проявлением гендерной асимметрии стало падение уровня представительства женщин в структуре исполнительной и законодательной власти. Понятно, что представительство женщин в высших органах власти связано с тем, какое количество их реально подготовлено, чтобы достойно представлять нас в этих органах. Объективная оценка способностей и готовности женщин свидетельствует, что, имея порой более высокое образование, чем мужчины, они не владеют в полной мере избирательными технологиями, не имеют специальной подготовки в области политологии, государственного строительства, права, психологии и т.д.

На выборах в Государственную Думу 1995 года «Женщины России» (А. Федулова) набрали 4,6% голосов, «Общее дело» (И. Хакамада) – 0,68% голосов, «Памфилова – Гуров – Лысенко» – 1,6% голосов, «Блок Джуны» (Е. Давиташвили) – 0,47% голосов.

Нельзя не учитывать раздробленность женского движения. В феврале 1997 года 10 женских организаций вышли с инициативой подписать Хартию женской солидарности – программный документ, позволяющий выстраивать взаимодействие женских организаций друг с другом. Дальнейшие события показали, что женские организации не умеют строить взаимодействие друг с другом, поскольку цели и задачи, решаемые в повседневной .деятельности у многих из них не совпадают, и, кроме того, организации, подписавшие Хартию, малочисленны и маловлиятельны, чтобы претендовать на серьезное к себе отношение. В преддверии выборов 1999 года прошли перерегистрацию в качестве политических объединений и могли принимать участие в выборах следующие женские организации: Общественно-политическое движение женщин России, Движение женщин за здоровье нации, Женский объединенный союз, Движение «Женщины России», Российская партия защиты женщин. В качестве самостоятельных избирательный объединений на выборах в Государственную Думу 1999 года участвовали объединение «Женщины России», Российская партия защиты женщин.

Большинство женских организаций поддержали действующие политические партии. Выдвигая женщин-кандидатов в парламент от своих партий или оказывая поддержку «независимой» женщине-кандидату, лидеры этих партий тем самым решают важные тактико-стратегические задачи своих предвыборных кампаний, одновременно повышая рейтинг партии в женском движении, расширяя опору среди женского электората, увеличивая шансы на успех кандидатов-мужчин по списку своей партии на выборах.

Большинство выдвиженцев-мужчин в избирательных кампаниях не владеют конкретной гендерной ситуацией в регионах, не знают проблем женщин-избирательниц, оперируют общими представлениями об их интересах. Не случайно поэтому доля женщин в политических партиях ничтожно мала и не соответствует ни доле женского электората, ни доле женщин в численности населения, ни их пропорциональному представительству в органах власти.

По данным опроса, проведенного Российским независимым институтом социальных и национальных проблем 5-8 декабря 1999 года во всех территориально экономических районах страны и охватывающего 1800 респондентов от 18 лет и старше, представляющих основные социально-профессиональные группы населения, женщины по электоральной активности идут вровень с мужчинами. Примерно поровну в составе мужчин и женщин электорально пассивных. Резко колеблется уровень электоральной активности среди сторонников известных и массовых партий и движений и немассовых объединений. Так, наибольшее число желающих принять участие в выборах было в составе сторонников «Женщин России» (до 70%), подавляющее меньшинство – в составе «Партии защиты женщин».

Как показало исследование, «Женщины России» в предвыборной кампании 1999 года имели основную поддержку в составе женщин в возрасте старше 40 лет, имеющих неполное среднее и среднее образование, среди работников торговли и сферы услуг, служащих, инженерно-технической интеллигенции, безработных; в Северном, Дальневосточном, Западно-Сибирском и Поволжском районах [31].

Очевидна необходимость правового просвещения и воспитания российских граждан с целью создания общественного мнения о полезности и преимуществах для всего общества в целом сбалансированного, с учетом пола, представительства женщин и мужчин в процессе принятия решений.

Основные формы политического участия женщин

В последнее десятилетие наблюдается рост гражданской политической активности женщин. Конкретные виды, способы, уровни и формы участия женщин в политике, интенсивность и последствия этого участия выражают и одновременно в той или иной мере определяют прежде всего процессуально-функциональные свойства политической системы общества, специфику ее политического режима, особенности политической культуры.

Возможности политического участия женщин зависят также от располагаемых ими ресурсов участия: свободного времени, денег и других материальных резервов, образования, информации, знаний и умения ими пользоваться, доступа к СМИ, членства в политических партиях или принадлежности к общественным организациям и др. Политическое участие, формы, интенсивность и направленность этого участия зависят не только от политико-государственных институтов и норм, но и от заинтересованности или незаинтересованности в участии, от ценностных ориентации, от вовлеченности в политический процесс, от интереса к политике, от доверия к политической системе или отчужденности от нее.

Женщины активно включились в процесс партийного строительства в современной России. В целом женщины составляют от 20 до 50% общего состава политических партий. Однако представительство женщин в руководящих партийных органах неадекватно численному составу: оно колеблется от 2 до 15%. Из 139 политических общественных объединений, имеющих право участвовать в выборах, 16 (11,51%) возглавляют женщины.

Динамично развивается процесс становления массовых женских организаций. Женщины активно работают в партийных, общественных организациях различной направленности – экологических, благотворительных, правозащитных, творческих и др. Женщины принимают непосредственное участие в решении наиболее актуальных проблем, участвуют в политических акциях, митингах, манифестациях, забастовках, принимают участие в работе аналитических, консультационных центров. Демократические преобразования способствовали появлению в большой политике новых имен из числа женщин, активизировали ряд прежних женщин-политиков. Естественно, что женщина привносит в политическую деятельность свое видение проблем, психологию, свой стиль работы, заметно отличающиеся от мужских.

Сложившаяся ориентированная преимущественно на мужчин организация управленческой пирамиды не отражает реально складывающийся баланс общественных сил, новые роли мужчин и женщин, возможности влияния женщин на дела общества, государства, семьи, не позволяет обеспечить правильную социальную ориентацию развития общества и его демократизацию.

В избирательных законах нет статей, подразумевающих прямую дискриминацию женщин, но они не содержат и мер, стимулирующих и поддерживающих продвижение женщин на выборах.

Что мешает политической активности женщин?

Представляется интересным анализ гарантий равноправия мужчин и женщин в избирательном процессе. Под гарантиями можно понимать условия и средства, обеспечивающие женщинам возможность пользоваться провозглашенными в Конституции и законах политическими правами. Условия – это политический режим, в котором осуществляются выборы, т.е. степень соответствия официальных конституционных и правовых деклараций политическим реалиям. Средства – это механизм и материальные источники, обеспечивающие женщинам равные права и возможности в избирательном процессе.

Система гарантий состоит из политических, организационных, материальных, социально-нравственных и правовых средств, обеспечивающих равенство женщин на выборах. Так, к политическим гарантиям можно отнести демократизм выдвижения кандидатов в депутаты, свободу предвыборной агитации, обязанность кандидатов в депутаты составлять и разъяснять избирателям свою предвыборную программу. В качестве организационных гарантий можно рассматривать правила, по которым государственные и общественные органы, руководители предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории избирательного округа, обязаны оказывать кандидату в депутаты содействие в организации встреч с избирателями, проведении предвыборных собраний, в получении необходимых справочных и информационных материалов. Материальные гарантии обеспечиваются созданием избирательного фонда кандидата.

Правовой статус кандидата в депутаты возникает с момента его регистрации и характеризуется равенством прав и обязанностей у всех прошедших регистрацию лиц, за исключением отдельных случаев, установленных законом [32].

В основном именно женщины заранее как бы исключаются из числа кандидатов на выборах вообще и из числа успешных кандидатов в частности, поскольку обладают меньшим количеством ресурсов: финансовых, организационных, информационных. Кроме того женщины кандидаты идут, как правило, на выборы не от политических партий и движений, а как независимые кандидаты, что еще больше ограничивает их ресурсы.

Со дня регистрации кандидата он получает возможность вести предвыборную агитацию, которая обязана закончиться за сутки до дня голосования. Эта агитация должна вестись в допускаемых законом формах и законными методами. Всем зарегистрированным кандидатам гарантируются равные условия допуска к средствам массовой информации. Организационные формы проведения предвыборной агитации могут быть различны: использование средств массовой информации, проведение встреч и собраний с гражданами, публичных дебатов, дискуссий, митингов, демонстраций, шествий, выпуск и распространение агитационных печатных материалов и так далее. Кандидат и его инициативная группа вправе самостоятельно определять характер и форму своей агитации через средства массовой информации.

Анализ предвыборных кампаний показывает, что наибольшим воздействием на избирателей из всех СМИ обладает телевидение, доступное для всего населения страны. Экспертная оценка стоимости телевизионного рекламного времени 10 избирательных объединений – ведущих рекламодателей в предвыборной кампании 1995 года (по данным RPRG) показывает: НДР – 1100-2000 тыс. долл.; Блок Ивана Рыбкина – 600-1200; ЛДРП – 500-1000; КРО – 400-800; ДВР-ОД – 350-700; «Мое Отечество» – 300-600; «ЯБЛОКО» – 250-500; «Стабильная Россия» – 150-300; «Женщины России» – 145-290; «Вперед, Россия!» – 135-270 тыс. долл. [33].

Как видим, «Женщины России» фактически замыкают этот список.

Примерно такая же картина складывается и по распределению объемов телевизионной рекламы избирательных объединений и блоков: НДР – 7 ч 21 мин; Блок Ивана Рыбкина – 7 ч 02 мин; ЛДПР – 5 ч 16 мин; КРО – 2 ч 29 мин; «Мое Отечество» – 1 ч 28 мин; ДВР-ОД– 1 ч 18 мин; «Стабильная Россия» – 1 ч 18 мин, «Вперед, Россия!» – 1 ч 02 мин; «Женщины России» – 55 мин. [34].

Информационные возможности женщин были значительно ниже, чем у других ведущих партий и движений. Еще более усугубилась эта ситуация на выборах 1999 года. Женщины фактически ограничились использованием предоставленного в рамках закона бесплатного эфирного времени. Кандидат в президенты на выборах 2000 года Э. Памфилова также воспользовалась только бесплатным эфирным временем.

Кроме того, женщины – кандидаты в депутаты Государственной Думы 1999 года, зачастую испытывали затруднения в проведении встреч с избирателями, им отказывали в проведении таких встреч на предприятиях, в учреждениях, в учебных заведениях, были трудности в аренде помещений домов культуры, кинотеатров. В данном случае решающую роль играла поддержка руководителей исполнительной власти данного субъекта Федерации.

Одним из важнейших вопросов избирательной кампании является ее финансирование. Действующее законодательство предусматривает смешанное финансирование, которое осуществляется как из государственного бюджета, так и за счет создания кандидатами собственных избирательных фондов.

Создание избирательных фондов по финансированию избирательной кампании является для кандидата обязательным. Если же кандидат баллотируется только в составе списка кандидатов избирательного блока, объединения или партии, создание таких фондов не предусматривается. Источниками формирования избирательных фондов могут являться собственные средства кандидата, специально выделенные ему средства, средства избирательного объединения, добровольные пожертвования граждан и юридических лиц, а также средства, которые предоставляются кандидату после его регистрации соответствующей избирательной комиссией.

Известно, что финансы в избирательной кампании носят все более определяющий характер, а женщины, как правило, лишены поддержки со стороны финансовых и коммерческих структур. В начале 90-х годов финансовые расходы не были столь значительны, как в настоящее время, и женщины-кандидаты могли справляться сами, используя собственные средства, средства, выделенные государством или незначительную поддержку со стороны частных фирм. Выборы последних лет показывают, что, не имея достаточных денежных средств, не имеет смысла вступать в избирательную кампанию, а ресурсы женщин по сравнению с ресурсами мужчин ограничены.

Следует учитывать и действие веками складывающихся стереотипов о «женском предназначении», которые существенно затрудняли социальную самореализацию женщины; отсутствие влиятельных женских организаций и движений, которые отстаивали бы интересы своих членов и заставляли бы государство проявлять к ним гораздо большее внимание.

Специалисты по вопросам комплексного подхода к проблеме равенства женщин и мужчин считают, что понятие рода должно также рассматриваться и в политическом и институциональном планах. Политика и общественно-политические структуры играют первостепенную роль в моделировании условий жизни и в этой связи зачастую институционализируют сохранение в силе и воспроизведение статуса того или иного пола, установленного в условиях данного общества. Долгая история дискриминаций и ограничений, связанных с каждой из ролей, играемых двумя полами, незримо и невольно воздействует на наши каждодневные поступки и решения [35].

Социокультурный стереотип способствует исключению женщин из числа кандидатов на выборах. Кроме того положение женщин в управленческой иерархии социалистического производства, когда они в основном занимали должности низших ступеней, не способствовало складыванию необходимого управленческого опыта. Демократическими возможностями в новой ситуации в большей мере пользуются мужчины.

На выборах действует принцип «гендерного ценза» по признаку пола, который работает через механизмы партийного отбора, системы контроля над финансированием выборной кампании, через доступ к СМИ Негативно сказывается отсутствие целенаправленной работы по формированию благоприятного общественного мнения вокруг женщины-политика в СМИ

Что могло бы стимулировать предвыборную активность женщин?

Ситуация в России свидетельствует о сохранении и углублении гендерного неравенства. Проведенный нами 16 марта 2000 года опрос экспертов показывает, что 80,9% опрошенных считают, что женщины не обладают равными возможностями с мужчинами на выборах в органы законодательной и исполнительной власти. При этом 66,6% респондентов отметили, что неравенство женщин и мужчин в избирательной кампании наиболее наглядно проявляется при выдвижении кандидатов, 61,9% – в финансировании избирательной кампании, 47,6% – в возможностях ведения предвыборной агитации, 33,3% – в доступе к СМИ.

Поэтому на вопрос: «Как Вы относитесь к введению в избирательное законодательство мер, стимулирующих участие женщин в выборах?» 85,7% заявили о поддержке таких мер, 9,5% – не поддерживают введение таких мер, 4,7% – затруднились ответить.

В оценке возможностей стимулирующих мер мнения опрашиваемых экспертов разделились. 52,4% считают целесообразным введение квот на представительство женщин, 33,3% выступают за паритетное представительство, 9,4% предложили другие меры (инициирование участия женщин в принятии решений на всех уровнях, развитие собственных способностей, соблюдение избирательного законодательства, изменение менталитета общества и самосознания самих женщин).

В качестве стимулирующих мер респонденты предложили: совершенствование избирательного законодательства; создание эффективного механизма по продвижению женщин в органы власти на всех уровнях – от местного до федерального; выдвижение женщин на ответственную работу, с которой они могли бы уйти «во власть»; гендерное образование для мужчин и женщин, создание школ женщин-лидеров, разъяснительную работу среди женщин о возможных формах участия, формирование общественного климата, благосклонного к принятию кандидатов-женщин; создание коалиции женских организаций в поддержку отдельных женщин-кандидатов; специальную подготовку женщин в органах власти.

Партнерство мужчин и женщин в политике является источником более полной и представительной демократии, поскольку создаются реальные возможности учета многополюсных интересов в обществе. Принцип равенства заставляет задуматься о том, каким образом можно добиться большего успеха в изменении тех общественных структур, которые вносят свой вклад в поддержание и сохранение несбалансированных властных взаимоотношений между мужчинами и женщинами и для лучшего равновесия между различными ценностями и приоритетами, присущими для каждого из полов.

Среди социально-структурных факторов, стимулирующих политическое участие женщин, преобладающее значение имеет социально-экономический статус, определяемый в первую очередь уровнем образования, профессией и доходами. Высокая материальная обеспеченность приводит к формированию позитивного отношения к политической системе. Наблюдаемое сегодня экономическое принуждение к труду, принуждение к трате свободного времени на самообеспечение продовольствием, завышенная норма эксплуатации живого труда, высокая безработица не способствуют росту политической активности женщин, их готовности и способности войти во властные структуры.

Источник: Гендерная реконструкция политических систем. – СПб., 2004. – С. 611-640.